根据《意见》，父母双方重病、重残或因受到人身自由限制，而无法行使抚养能力的；或父母一方死亡或失踪，另一方有以上情形的，其儿童将被认定为事实无人抚养儿童。据不完全统计，全国有事实无人抚养儿童约50万，事实无人抚养儿童普遍处于基本生活标准低的困境，部分孩子还容易产生心理方面的压力。将事实无人抚养儿童纳入制度性社会保障体系，是中国儿童福利事业的又一次进步。
《意见》提出，要优化关爱服务机制，引进社会力量，帮助事实无人抚养儿童；同时也提到，加强送养工作的指导，在充分尊重儿童和家庭意愿的前提下，鼓励支持有收养意愿的家庭依法收养这些孩子。用社会化关怀手段，处理事实无人抚养儿童的养育问题，是《意见》的一大亮点。完善并创新中国寄养家庭制度，既能针对事实无人抚养儿童这一困难群体的特点，提供高质量的关怀服务，又能够最大化利用社会资源，尽快推进这一儿童保障制度落地。
事实界定孤儿的条件是什么
一、孤儿：根据《收养法》的规定，孤儿是指不满14周岁，丧失父母的儿童、婴幼儿。
二、服刑人员子女。
三、户籍“留守儿童”。
四、重症精神病患者的未成年子女。
五、未满18周岁的感染艾滋病病毒未成年人。
对于破解事实孤儿的困境，相关法律制度和政策还不够完善。
“民政部门以及社会工作者对困境儿童服务的主要类型为：集中供养型、助养型、代养型、家庭寄养型、领养型。就目前的法律规定，关于事实孤儿的安置只有收养和寄养两种方式，且这两种方式均存在不足之处。”江苏警官学院对事实孤儿状况调查的研究表明。
收养法规定，被收养人的年龄一般限制在14周岁内，只有收养三代以内同辈旁系血亲的子女以及收养继子女，被收养人才不受“不满14周岁”限制。这就将14周岁到18周岁之间的事实孤儿排除在可被收养的范围之外。